虚开发票套取财政补贴是否构成诈骗罪

----《刑事审判参考》第1681号案例定性值得商榷

第1681号案例案情简介与思考

天某公司的货款经过康某公司“过手”支付给药厂，药品却直达天某公司；康某公司靠这笔虚假交易产生的纳税额从政府套取补贴，再将补贴款扣除“手续费”后回流给天某公司，最终由天某公司抵扣进项税，双方共同瓜分了财政补贴资金。

法院认为，被告单位康某公司为谋取非法经济利益，利用与政府签订的奖励补贴协议，将实际为他人经营、不能依合同约定享受政府财政补贴的业务，虚构为自己的经营业务，套取财政补贴资金，侵犯了国家财政所有权，具有严重社会危害性。……李某等人犯诈骗罪。

《刑事审判参考》第1681号案例认定李某等人诈骗案，单纯就裁判理由的篇幅来看，该案例对被告人李某等人伙同他人利用地方政府财政补贴政策，通过虚开增值税专用发票的方式骗取政府财政补贴的行为不应定性为虚开增值税专用发票罪进行了完整地说理。第一，不符合虚开增值税专用发票的构成要件；第二，虚增交易环节开具发票，抬高药价的行为只是非法获利过程的一个环节，以虚开增值税专用发票罪评价不完整。第三，从牵连犯的处断原则出发，李某的手段行为不构成虚开增值税专用发票犯罪。

是否具备犯罪构成要件是判断犯罪与否的重要依据，但对被告人李某等人依法构成诈骗罪的论述几乎一笔带过，仅从政府政策设计的本意出发，指责被告人李某等人恶意利用政策漏洞，诈骗财政资金。不妨从犯罪构成要件的角度重新审视该案是否构成诈骗犯罪。

从犯罪构成要件上看，不构成诈骗罪

诈骗罪指以非法占有为目的，使用欺骗的方法，骗取数额较大的公财物的行为。诈骗罪的客观构成要件主要包括：欺诈行为、错误、财产处分和财产损失四个要件，笔者认为，从构成要件的角度分析，法院认定李某构成诈骗罪是值得商榷的。

法院认定虚构经营行为并非刑事诈骗行为。

欺诈行为通常表述为虚构事实或隐瞒真相，都是围绕事实展开的。无论虚构还是隐瞒，事实是认定诈骗罪欺诈行为的核心。有些事实对于行为是否成立诈骗犯罪具有决定性意义，该类事实被称为主要事实、基础事实或者核心事实；有些事实对于诈骗犯罪的成立不具有决定性意义，该类事实被称为次要事实或者边缘事实。诈骗犯罪只应存在于合理的限度内，行为人只有就案件主要、基础或者核心事实实施欺诈的，才可能成立诈骗犯罪。

同时，诈骗行为根据整体情况综合判断，不存在根本、全面影响的，可通过协商或其他途径解决，一般不应作为刑事犯罪处理。例如，

本案中，法院将康某公司虚增交易环节，签订虚假合同认定为欺诈行为，即诈骗罪中的基础事实、核心事实。

笔者认为法院认定的“康某公司与天某公司之间虚增交易环节”不是诈骗罪中的核心事实，康某公司和李某等人“如实缴纳了和财政补贴对应的税款”，不存在刑事诈骗行为。

1.康某公司“先缴后返”符合发放企业发展金的约定，不存在欺诈行为。根据案例所节选的《协议书》和《补充协议》的内容，双方仅约定了企业发展金的发放规则--“企业所得税全额返还；流转税按梯度一定比例返还；个人所得税也纳入企业发展金。康某公司根据天某公司开具的增值税专用发票缴纳税款，并按照《协议书》约定申请发放企业发展金。”可以得出，企业所得税、流转税和个人所得税是企业发展金发放的重要依据，双方仅就缴纳税款金额与财政补贴规则进行了约定。只要康某公司依约缴纳相应税款，就可以取得对应的企业发展金，换句话说，核心事实是康某公司是否依约缴纳税款。

即便法院查明，康某公司与天某公司签订虚假销售合同，以虚高5倍左右的价格制造将货物卖给天某公司假象，

对比案例一：袁某某诈骗案，袁某某未按照实施方案的要求新建厂房、购买机器设备，而是根据项目验收标准伪造建设工程施工合同、设备购买安装等合同、虚开发票和收据等，非法占有国家农业综合开发产业化经营财政补助资金56万元。可以得出此案中，袁某根本没有支付相应对价，单纯从国家手中骗领补助。

2.康某公司“虚构经营”存在欺骗因素，但并非关键、主要核心事实。诈骗罪中行为人就事实进行欺骗，这一事实需要使陷入或者维持认识错误。基于上述案件事实，政府或税务局支付财政补贴资金的主要原因、核心原因是康某公司缴纳了税款。反过来说，若康某公司没有缴纳税款或者少缴纳税款，却采取积极或者消极的行为，从政府或税务局获得财政补贴或者额外的补贴，则构成认识错误从而处分财物，则存在欺诈。

这种行为更接近行政法上的“申报不实”，而非诈骗罪中的“虚构事实”。与诈骗犯罪常见类型中的资质型诈骗存在本质上的不同。

如案例二：姚某骗补诈骗案，该案中，行为人根本不具备可以申领补贴的高新企业认定的资质，根本上就无法领取。“被告人姚某通过虚列研发费用、虚增研发人员、虚列高新技术收入、虚构自主研发活动项目、伪造科技成果转化证明材料等方式，为多家企业代理申报并通过高新企业认定，共计骗取政府补贴资金167.5万元。上海市闵行区人民法院判决：姚某犯诈骗罪，判处有期徒刑十一年，并处罚金人民币十万元。”

因此，

难以认定政府陷入错误认识处分了财政补贴，发放企业发展金另有原因。

错误要素已成为诈骗罪不成文的基本构成要件要素，指的是认识与现实之间存在矛盾。欺诈行为是引起或维持这一错误的直接原因。若“受害人”根本没有产生错误，是否还构成诈骗罪；受害人不仅没有因行为人的欺诈行为产生错误认识，反而积极促成行为人的行为，更不构成诈骗罪中的认识错误。

如案例三邝某春诈骗宣告无罪案（人民法院案例库2025-05-1-222-003）——被告人没有非法占有目的，虚构事实与被害人处分财物不具有因果关系，不构成诈骗罪

法院从多个角度论证，符某对被告人邝某春的资金需求情况清楚，并认为在长达四个月的时间内，符某对邝某春是否经营的事实并未调查，对资金安全未尽到任何注意义务，符某对邝某春借款是否真的用于二手车经营并不在意，其在意的仅是收取固定的利润，故不能认定符某系陷入错误认识而交付财物。

1.政府根本就没有因康某公司的“欺诈行为”产生错误认识，甚至漠不关心。首先，应明确本案中政府错误认识的具体内容。是误以为商业交易是真实的？还是误以为企业会在此地“实际经营”？如果协议和公告未将“商业交易必须真实”作为补贴发放的审查前提，则难以认定政府对此存在关键性的错误认识。但根据在案证据材料，政府没有对以上提出要求。显然当地政府对于康某公司是否实际经营，是否真实交易，没有任何要求，只对企业的纳税数额提出了要求。显然当地政府对已缴纳税额没有任何错误认识。

当然受害人漠不关心并不能消解认识错误，仍然会构成这一要件，但政府的目的是发展经济，扶持企业，建设行业，对企业的经营没有任何要求，缺乏合理性。

2.政府对企业发展金税额返还的政策制定起到决定性作用，对行为人的商业模式、政策的影响存在明确的认知。2012-2014年间，西藏的税收收入在全国地区间持续处于低位，可见当地政府真正关心的是“涵养税源、增加财政收入”。西藏经济基础薄弱，医药企业的经营实体（生产基地、研发中心、营销网络等）多设在内地，但注册地和纳税地选择在西藏，这一“异地经营”模式在医药行业具有普遍性。康某公司的经营模式（拉萨注册、成都设业务部、与黑龙江企业交易）正是这一普遍现象的缩影。这恰恰说明，地方政府对投资具有明知与默许，其对“企业经营实质”是否真实发生，并不存在刑法意义上的“错误认识”。客观上，康某公司确实在当地缴纳了巨额税款，其净收入是正的。那么一个实现了核心财政目的且净收入为正的政府，能否被定义为“被骗”的受害者？

因此，当地政府就税款缴纳一事没有错误认识，所谓的诈骗行为与不存在的错误之间没有因果关系。发放企业发展金这一处分行为与错误之间更无因果关系。

（三）没有财产损失，甚至当地税收增加。

犯罪的本质是法益保护，无法益侵犯则无犯罪。若诈骗行为根本不可能造成被害人的财产损失，就不能成立诈骗罪。本案中，康某公司和李某的行为根本不可能造成国家财产损失。

第一，因前文所述，康某公司的交易行为皆为虚构，也不存在增值，无需缴纳相应的增值税，当地财政获得了本不应获得相应税收。

第二，协议书约定了返还企业发展金，企业发展金是按照已缴纳税款的比例发放的，因此，康某公司缴纳的税款必定大于收到的企业发展金。此外，协议书中还约定了实际缴纳的流转税总额不足50万元的，不予发放。那么也可以理解为，康某公司必须先缴纳50万元流转税，达到门槛才能按比例获得企业发展金，若没有达到这一门槛，企业缴纳的相应的税款也无法返还。如此来看，就康某公司缴纳税款一事上，当地政府税收收入始终处于净流入的状态，且大于等于50万元。

（四）主观方面，康某公司不具有非法占有的目的。

诈骗犯罪的主观方面表现为明知自己的欺诈行为会发生骗取他人财物、造成他人财产损失的结果，并且希望并放任这种结果发生。同时，以非法占有为目的已成为诈骗罪不成文的核心主观构成要件。

1.康某公司依约支付对价，没有非法占有企业发展金的意图；同时，康某公司为了获得企业发展金，缴纳数额更多的税款，这不符合人之常情。根据协议书约定和康某公司缴纳税款的相关情况，康某公司若要获得企业发展金，需先缴纳50万元以上税款，才能获得其实际缴纳税款的50%；事实上，康某公司缴纳税额总计2438.5456万元，获得的财政补贴款仅为244.5867万元。换言之，在康某公司签订合同之初，其向政府缴纳的税额就远大于从政府处获得财政补贴，其明知收获将远小于投入，实际收获也确实小于投入。李某与康某公司费尽心机虚抬价格，虚开发票的一众行为很可能不是为了地方财政补贴。真实目的很可能在于与下游天某公司互相串通，以为名，。

2.康某公司实际上是在迎合地方政府的相关政策，不存在诈骗犯罪的故意和非法占有的目的。首先，为企业提供政府发展金的政策是当地政府提出的。其次，康某公司与当地政府签订相关协议，即康某公司通过了当地政府审核，符合获取企业发展金的资质。最后，康某公司如实缴纳，并未在税款缴纳一事上造假。当地政府向康某公司发放企业发展金的两年中也未对企业经营状况提出要求或者进行监管。

从行政法角度看，应保护康某公司的信赖利益

信赖保护原则是行政法的基本原则之一，目的是维护公民对行政机关行为的合理信赖，保障法律秩序的稳定。《中华人民共和国行政许可法》第八条和第六十九条也明确体现了这一点。

《中华人民共和国民营经济促进法》第十八条规定，支持民营经济组织通过多种方式盘活存量资产，提高再投资能力，提升资产质量和效益。各级人民政府及其有关部门支持民营经济组织参与政府和社会资本合作项目。政府和社会资本合作项目应当合理设置双方权利义务，明确投资收益获得方式、风险分担机制、纠纷解决方式等事项。

本案中，第一，康某公司具有信赖基础。康某公司的入驻是基于与拉萨经济技术开发区经济发展局签订的《入驻企业财政优惠协议书》，双方就企业发展金的返还已有明确的约定。这是政府为实现公共管理目标，主动作出的具有公信力的承诺。企业据此安排经营和税务筹划，具有值得保护的信赖利益。

康某公司基于信赖，实施了缴纳相应税额的行为。严格依照了《协议书》的约定，没有超出约定虚报；退一步说，这并非康某公司单方面的设计，本质上是在配合政府的政策。因此，康某公司没有欺骗，政府也没有损失，评价为诈骗行为不合理。

政府在签订《协议书》时没有关注康某公司的商业交易实质。根据案例中陈述：“该行政机关从为当地经济发展服务的公共目标出发，鼓励、扶持相关企业快速发展，”签订时没要求，签订后更无监管，为鼓励企业快速发展只是说辞。收取相应税款，地方收入增加后，反而向康某公司追责。

因此，

从税法角度看，增值税没有损失，当地政府的税收收入增加

（一）没有增值税税款损失，只有财政性资金的重新分配

增值税的运行机制是通过“销项税额－进项税额”的抵扣机制，实现税负在生产经营各环节的层层传导，直至最终消费者。

A环节缴税→B环节抵扣A已纳税额后缴税→C环节抵扣B已纳税额后缴税→……→最终消费者承担全额税款。

这一过程的精妙之处在于：每一个中间环节的纳税人（企业），都不是增值税税负的最终承担者。它们只是代收代缴的“过手人”——从下游收取税款（销项税额），向上游支付税款（进项税额），差额缴入国库。真正承担税负的，是购买最终消费品时无法抵扣进项税额的终端消费者。只要链条完整，无论中间经过多少环节，国家收到的增值税总额，恒等于最终消费者支付的价款乘以税率。中间环节的增减、交易结构的安排，都不会改变国家从该商品流通过程中征收的增值税总额。这就是增值税“链条完整则税款无损”的基本原理。

因此，从实质上看，国家增值税款并无损失，只是税款在不同地区进行了分配。

本案中，第一，开票方全额缴税。第二，受票方依法抵扣。第三，国家税款总额不变。如前述分析所示，无论康某公司是否介入，国家从该药品流通过程中征收的增值税总额是恒定的。康某公司的介入，仅导致国家内部税款地域分配的变化，并未造成国家税款的减少或流失。这种“跨地区套利”行为，损害的是税收征管秩序和地区间财政公平，而非诈骗罪所保护的财产所有权。

（二）本质是不同地方政府间无序的“税收竞争”

这起案件的本质是：税源地政府与税收虹吸地政府之间关于“税源归属”的争夺。当地政府通过高额财政返还，吸引其他地区的税源流入，这是一种不规范的“恶性税收竞争”。

该案是否可能构成其他犯罪

是否涉嫌虚开增值税专用发票犯罪

不构成。

案例已经对此进行了全面的论述。根据最高人民法院、最高人民检察院《关于办理危害税收征管刑事案件适用法律若干问题的解释》第十条第二款，为虚增业绩、融资、贷款等不以骗抵税款为目的，没有因抵扣造成税款被骗损失的，不以本罪论处，构成其他犯罪的，依法以其他犯罪追究刑事责任。

是否涉嫌虚开发票犯罪

有待商榷。

1.构成虚开发票犯罪的两种观点如下：

（1）将不以骗抵目的而虚开的增值税专用发票解释为205条之一的“以外的其他发票”，从而构成虚开发票罪。

（2）通过解释《刑法》第一百五十三条规定，走私第一百五十一条规定以外的货物、物品的，构成走私普通货物、物品罪。既然“本法第一百五十一条以外”的货物、物品可以解释为《刑法》第一百五十一条规定为犯罪以外，那么同理，“本法第二百零五条规定以外”也可以解释为《刑法》第二百零五条规定为犯罪以外。

2.不构成虚开发票罪的观点如下：

（1）违反罪刑法定：虚开发票罪的犯罪对象法律明文规定为“其他发票”，即普通发票，将增值税专用发票解释为“实质上的普通发票”进行定罪，涉嫌类推解释。

（2）架空出罪条款：“两高”司法解释专门为“业绩型虚开”设置了出罪条款，如果出罪后又能以更轻的罪名定罪，那么出罪条款的意义将大打折扣。

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